长三角产业发展研究院

YANGTZE DELTA RAGION INDUSTRY DEVELOPMENT INSTITUTE

创城院首席专家李程骅教授新作:长三角城市群格局中的 “扬子江城市群”构建策略
2017-2-7
来源:未知
点击数:  3953        作者:未知
  •        国家新近发布的《长江三角洲城市群发展规划》和《长江经济带发展规划纲要》,明确了长三角地区建成*********城市群的目标,江苏沿江地区被定位为长三角城市群北翼的核心区。江苏该如何探索城市群和大都市区的发展规律,结合现阶段沿江八市的经济发展水平、城镇化率以及承担的转型升级与创新引领任务,在沿江地区乘势打造一体化发展的“扬子江城市群”?

           长江经济带在我国区域发展的总体格局中具有重要战略地位。“十三五”时期,我国新一轮的长江经济带规划、长三角城市群规划向纵深推进,进一步突出了“坚持一盘棋思想”和统筹协调发展的新理念,对长江经济带覆盖的11个省市以及长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群的“三极”发展目标都作了更加科学的界定。特别是《长江三角洲城市群发展规划》,明确提出了长三角地区建设成*********城市群的目标:到2020年,基本形成经济充满活力、高端人才汇聚、创新能力跃升、空间利用集约高效的*********城市群框架;到2030年,配置全球资源的枢纽作用更加凸显,服务全国、辐射亚太的门户地位更加巩固,在全球价值链和产业分工体系中的位置大幅跃升,国际竞争力和影响力显著增强,全面建成全球一流品质的*********城市群。
           该规划将上海和江苏、浙江、安徽三省共26个城市纳入,江苏的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州9个城市进入空间的功能规划。除盐城外,江苏沿江八市分别被归属到南京都市圈、苏锡常都市圈和沿江发展带的功能板块中,并由此构成长三角*********城市群北翼核心区,在未来进一步发挥骨干带动作用。因此,在长三角城市群未来发展的新格局中,无论是处于长江经济带“龙头”“龙颈”位置,还是作为一流*********城市群的核心区的江苏沿江区域,理应展现自身的战略使命,主动抓住这个重大机遇,优化区域发展战略,乘势规划建设一体化发展的“扬子江城市群”,整体提升江苏区域发展质量和国际化水平。



    构建“扬子江城市群”:
    彰显国家战略的“江苏使命”

           工业革命以来的世界城市化进程和现代城市规划的成功实践表明,城市群和都市圈带动下的区域一体化,必须以经济发达、辐射较强的中心城市为依托,通过密切的经济活动与周边城镇形成联动发展的多层次空间体系,形成协同发展的城镇化新模式。北美的大西洋沿岸城市群、五大湖城市群,日本的太平洋沿岸城市群以及英国东南部城市群等,都是典型的现代城市群。以上海为中心的长三角城市群是世界公认的第六大城市群,在向*********城市群发展的进程中,一方面需要构建更加高效的整体联动的空间组合体系,另一方面也必然形成多个高度一体化的次级城市群和都市圈。在长三角城市群北翼地区,目前的苏锡常都市圈、南京都市圈、宁合都市圈等,也将进一步形成空间叠合、功能融合、要素整合、协同创新驱动发展的新格局,一体化、同城化的趋势不可阻挡。据此,面向“十三五”和未来一个较长的时期,围绕国家确立的长三角*********城市群的中长期目标,江苏必须从战略上谋划沿江地区发展能级整体提升,即在新发展理念的指导下,借助“一带一路”全方位开放战略、国家长江经济带战略规划的实施,有效整合沿江地区的空间资源、发展要素和创新网络,进一步优化生产、生活和生态空间布局,深化沿江城市群的内涵发展,合力打造一体化的、跨江发展的“扬子江城市群”。此举在为江苏深化参与全球创新网络和价值链,构建具有全球影响力的产业科技创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地提供高度开放的空间合作平台的同时,也将促进从上海到南京的江苏长江南、北沿江地区,这一涵括宁镇扬都市圈、苏锡常都市圈和沿江发展带的江苏八个城市,加快形成以轨道交通网络、现代产业体系、生态保护体系、公共服务体系、创新要素高度集聚为主导的新型都市区、都市带,从而更便捷、更高效地对接上海这个中心龙头,进一步提升江苏的国际化水平和区域竞争力,更好服务于“一带一路”建设和长江经济带发展战略。
           加快江苏沿江八市的一体化发展,协力推动“扬子江城市群”的规划建设,是江苏“坚持一盘棋思想”推动长江经济带发展的系统设计。习近平总书记对长江经济带的规划建设多次发表重要讲话,其中“坚持一盘棋思想”是核心要求。2014年12月,习近平总书记做出重要批示,强调长江通道是我国国土空间开发最重要的东西轴线,在区域发展总体格局中具有重要战略地位,建设长江经济带要坚持一盘棋思想,理顺体制机制,加强统筹协调,更好发挥长江黄金水道作用,为全国统筹发展提供新的支撑。在2016年9月印发的《长江经济带发展规划纲要》和2016年6月发布的《长江三角洲城市群发展规划》中,都体现了国家战略层面对江苏沿江地区在未来发挥骨干带动作用的要求。推进江苏沿江八市跨江融合发展,共建一体化的扬子江城市群,是践行这一要求的系统设计,将在江苏具体实施长江经济带发展规划中发挥统领作用。
           长江经济带覆盖11省市,在“三极”之一的长三角城市群中,江苏沿江地区作为其北翼核心区,所规划的沿江发展带、南京都市圈、苏锡常都市圈共同构成长江经济带的“江苏板块”,具备较为典型的现代城市群特征。以“扬子江城市群”来一体化整合,进一步彰显了国家长江经济带战略实施中的“江苏标记”和江苏承载的战略使命。长江下游自湖口到入海,分为安徽、江苏两段,安徽境内俗称皖江,长江自南京以下则称“扬子江”。扬子江城市群就是长江流域中的江苏城市群的特定称谓,地理识别性强,对内对外容易传播,并富有历史文化内涵。扬子江得名于隋唐时期扬州江岸的扬子津。自近代以来,西方把中国的长江通称为“扬子江”,“Yangtze River”即是长江在英语中的称谓。
           从整体提升江苏区域发展能级与发展质量的现实要求来看,原来划江而分的苏南地区、苏中地区,也应加快一体化融合发展的进程,共建“扬子江城市群”有利于强化统筹发展的效能。从江苏区域发展的创新驱动战略以及“十三五”规划确定的目标任务来看,合力打造一体化的扬子江城市群,可以加快沿江两岸地区发展能级的整体提升,有效整合沿江苏南、苏中地区的空间资源、发展要素和创新网络,进一步优化生产、生活和生态空间布局,促进江南、江北乃至江苏沿海经济带融合发展。南沿江及沪宁线主导的苏南五市,面积2.81万平方公里,人口3300万;北沿江的苏中三市,面积2.04万平方公里,人口1640万。扬子江南北空间的深度融合,接近5000万人口的深度流动,一体化发展将培育出长三角城市群、长江经济带************的增长极,并带动江苏区域发展能级的整体提升。现阶段长三角地区的经济发展和城镇化水平,已经全面进入城市群、都市圈时代,城市与区域转型发展需要新动力、新机制,苏南、苏中地区的融合发展时机已经成熟,现有的和规划建设中的高铁、城际轨道、地铁、轻轨等构成的快速通勤出行网络,将使江苏沿江地带的八个城市,形成“半日工作圈”“一日生活圈”。目前,苏南与苏中在经济发展上形成的梯度性格局,也有利于实施跨江联动的一体化建设。从表1可以看出,当前苏南五市的人均GDP已经达到或接近2万美元,城镇化率超过或接近70%,服务经济体系正在加快形成,完全具备了国际大都市区的初级阶段的特征;而苏中三市,人均GDP接近1.5万美元,城镇化率超过了60%,则正在进入城市群、都市区发展的门槛。苏南、苏中经济发展、城镇化进程的梯度状态,为两大板块的联动发展、资源整合优化,共同构建一体化、开放型、网络化的扬子江城市群,提供了良好的基础条件。

    表1 2015年沿江八市主要经济发展数据和城镇化率

    数据来源:根据江苏省及各市《2015年统计年鉴》《经济社会发展统计公报》整理。

           可见,无论从长三角城市群整体建设目标的有序推进,还是江苏自身提升区域发展水平的角度来考量,构建一体化发展的扬子江城市群,可以统筹江苏沿江城市带、城镇轴和都市圈的建设,加强省级层面的协调力度,优化空间布局,促进沿江两岸城市、县域、城镇间的深度融合,提升资源配置效率,构建以现代产业集群来促进城镇空间优化的新机制,形成现代城市群主导下的体系健全、定位明确、分工合理的大中小城市和小城镇协调发展的新格局。从目前来看,沿江各市之间依然存在割据问题,城市发展定位趋同,城市群内部功能互补性不强,集群效应不高,产业体系同构、园区定位雷同、生态保护扯皮的现象依然突出。统筹推进一体化扬子江城市群的规划建设,不仅可以使苏南五市和苏中三市形成一个整体的协同发展的多层级化的现代城市群,也将促进发展要素的内部整合,推动自身的产业体系、服务能力、创新水平以及生态环境都迈上一个新台阶,并从长远做强长三角*********城市群北翼核心区。


    推进“扬子江城市群”建设的策略与路径

           遵照新发展理念的要求,科学把握长江经济带、长三角*********城市群规划赋予江苏沿江八市的定位、功能和角色,加快打造一体化跨江发展的扬子江城市群,是江苏在“十三五”和今后一个时期加快转型升级,统筹利用多重国家战略,强健区域发展“长江脊梁”,培育创新增长极、增长带和建设“强、富、美、高新江苏”的应有选择。面向“十三五”及今后一个较长的时期,结合江苏沿江地区进入后工业化阶段,城镇化进入城市与区域一体化发展阶段的现实判断,江苏应遵循“五位一体”的原则,顺应城市群提升发展质量的空间优化规律,在省级层面把沿江地区发展上台阶作为打造绿色生态廊道、推动转型升级和构建开放型经济新体系的重要突破口,把“顶层设计”与重点突破的行动相结合,有序推进建设一体化发展的扬子江城市群,探索出新发展理念指导下的高质量的区域现代化新路径。

    统筹规划主体功能区
    构建立体交通网络主导的集约型现代城市群

           扬子江城市群统揽江苏沿江八市,在落实国家的长江经济带发展规划和长三角城市群发展规划中,要牢牢确立优化发展的原则,坚持“精明增长”的导向,统筹规划好主体功能区,打造空间集约型的现代城市群。沿江八市总面积为4.85万平方公里,是规划总面积21.17万平方公里的长三角城市群的核心区,因此,要围绕“黄金水道”“黄金水岸”的建设要求,细化两岸城镇体系规划,在生态优先、绿色发展的前提下,明确优先开发区、重点开发区和限制开发区。尤其对江苏沿江发展的6市市区和15个县(市)的2万多平方公里区域,要体现与国际知名城市群对标的空间规划水平。要依据现代城市群、都市带发展的典型“轴向”特征,将原来规划的沿江城市群、都市连绵区,实施轨道交通主轴带动的整体能级提升行动,缩小因原来市域割据发展带来的基础设施建设差距,进一步明晰南沿江、北沿江地区的城镇轴,优化轨道交通主轴和网络,使沿江两岸和跨江通道形成一体化的环状交通网络,将长三角城市群规划中确定的南京都市圈、苏锡常都市圈和沿江发展带串联起来,形成通勤化的空间格局。
           城市群、都市圈的空间扩张规律表明,汽车社会和轨道交通发达时代的到来,都市区、城市群的功能区可以打破行政区隔的影响,加速形成一体化、同城化的空间扩展形态。“十三五”期间,除了南京将形成完善的地铁与轻轨交通体系之外,苏州、无锡、常州和南通都将进入地铁、轻轨建设的快速期,由此所带来的空间布局的优化、产业空间的重组、居住空间的分化,将为扬子江城市群的一体化发展提供空间融合的保障。因此,必须在省级层面协调轨道交通网络建设,建议由江苏省发改委牵头,联合交通运输管理机构,对原有的沿江城市群城际轨道交通网规划进行审定,在鼓励各城市大力建设市域地铁、轻轨的同时,统筹规划好整体的轨道交通主轴对接、网络化连接问题。在省级层面协调好沿江八市内部以及与上海、安徽相邻城市的城际轨道交通网络建设。深度推进宁镇扬、锡常泰和苏通三个地区的同城化进程,加快形成扬子江城市群内部主要节点之间以及与上海的“半日工作圈”“一日生活圈”,促进要素、人员流动的几何级数增长,探索出集约发展、“精明增长”的江苏现代城市群建设之路。

    突出中心城市带动功能
    创新驱动扬子江城市群多层级联动发展

           从长三角城市群的规划内容来看,江苏沿江八市的能级地位不同:南京为特大城市,苏州为Ⅰ型大城市,无锡、南通、常州、扬州、泰州为Ⅱ型大城市,镇江为中等城市。这种规划定位和发展前景契合“扬子江城市群”的多层级联动发展的要求。南京要和苏州发挥“双引擎”功能,集聚高端要素,在更高层面上对接上海,参与全球产业竞争。在2015年国家批复的《江苏城镇体系规划(2015~2030年)》和******发布的长三角城市群规划中,南京和苏州都被定位为千万级人口的“特大城市”,在江苏和长三角地区发展中被赋予了重任。从近期看,强化南京、苏州的“双引擎”功能,有助于在高端要素集聚上提升沿江大都市带的功能;从远期看,其扩散效应会带动整体的区域创新和可持续发展,引领江苏在更高层面参与国际合作和竞争。而无锡、常州、扬州、泰州等城市的不同定位,既有助于宁镇扬都市圈、苏锡常都市圈内部的一体化发展,也有利于与沿江发展带的新增长极南通一起,共同对接长三角超级龙头上海的辐射,完善长三角北翼核心区的空间组合体系、交通网络体系和产业布局体系,达到江南、江北多点通达、多层级联动和一体发展的目的。
           南京作为省会和东部地区重要的中心城市、长三角的中心城市,具有发展现代服务业、总部经济、区域金融中心建设等方面的优势,要在扬子江城市群未来发展中发挥龙头作用。从长江经济带规划来看,南京被确定为四个航运中心之一,江海联运和海港功能的枢纽效应将进一步放大,发展枢纽经济适逢其时。从创新驱动城市转型和丰富特大城市内涵的要求来看,应借助科教资源禀赋优势、成果转化优势、创新资源集聚优势等,结合国际软件名城的建设,建成*********的创新中心、创新枢纽。要把*********南京江北新区打造成具有国际影响力的自主创新高地,优先引导各类创新要素、创新人才、创新政策的集聚,吸引*********、省级重大科技平台前来布局,大力提升创新驱动的动能和效率,使江北新区成为扬子江城市群科技创新和产业转型的关键纽带。

    完善产业与城镇转型互动机制
    整体提升扬子江城市群国际竞争力

           扬子江城市群是长三角*********城市群的核心区,必须全力提升自身在全球价值链和产业分工体系中的位置,增强整个板块的国际竞争力和影响力。要围绕江苏“十三五”确定的“一中心”“一基地”的目标,打造规模和水平居世界前列的先进制造产业集群,做优做强服务经济主导、智能制造支撑的现代产业体系。城市群的核心纽带是由产业体系、产业集群构成的价值链条,要将推进扬子江城市群建设落到实处,就要加快构建与国际通行规则相适应的投资、贸易制度,全力提升城市群内主要城市的国际国内要素配置能力和效率。要坚决消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍,推进产业跨界融合,促进统一市场建设。要积极探索产业升级与城镇转型的联动机制,深度实施互联互通行动,打破沿江横向割据,推动跨江对接。苏州、南通要无缝对接《上海城市总体规划(2016~2040)》,在国际航运中心、国际金融中心以及全球科创中心等方面,实施功能区的融合与空间响应。探索多种形式的南北产业转移合作模式。加快升级“飞地经济”园区,对江阴—靖江、无锡—泰州以及苏州、上海与南通共建的产业园区,实施以发展质量为主导的考核和支持,把“经济飞地”转变为产城融合的先行区。简政放权要落实到位,充分释放沿江县级市的发展潜能,培育出一批新的区域增长极和次增长极,促进它们带动县镇开发区、科技园区和功能小镇等实现创新“在地化”,直接进入长三角核心区的创新价值链,上升为国际化网络中的新节点。
           在长三角地区的城镇化、都市化进程中,江苏的突出特点是不仅培育出了一批知名的特大城市、大城市,而且多数县级市和小城镇发展较好,推进城乡一体化发展的体制机制较为完善。特别是苏南沿江地区的一批县级市如昆山、常熟、江阴、张家港等,无论是经济总量还是城市建设的规模水平,都已接近乃至超过中部的一般中等城市(参见表2),但由于行政级别不高,这些城市过去在区域发展中长期被“矮化”。推进一体发展的沿江大都市带建设,落实全面深化改革的各项政策,充分发挥市场的决定性作用,就必须有重点地提升这些县级市的能级定位,培育转型升级的新增长点、创新发展的新平台。在长三角城市群规划中,江苏有昆山、常熟、江阴、张家港、丹阳、如皋、海门、太仓、靖江、泰兴、仪征等19个县级市进入,即表明了国家层面的政策倾斜。从省级层面的政策引导来看,通过简政放权,充分释放这些实力强的县级市的发展潜能,不仅能培育出一批新的增长极或次增长极,也将提升区域的城镇化内涵,改变知识、资本、技术等发展要素集聚的流向,逐步改变中心城市、大城市的“虹吸效应”,促进沿江大都市带真正形成特大城市和大城市带动下的中小城市和小城镇同步发展的城市化新形态。在长三角地区,无论是江苏昆山建设花桥现代服务业新城的成功,还是浙江乌镇成为世界互联网大会******会址,都表明了县级市、区和特色镇,可以直接进入长三角核心区的创新价值链,并上升为国际化网络中的新节点。

    表2 江苏沿江地区部分县级市主要经济数据(2015年)

    数据来源:根据江苏省及各市《2015年统计年鉴》《经济社会发展统计公报》整理。


    以绿色发展降低生态负荷
    打造长江经济带示范性“绿色城市群”

           地处长江下游江苏段的扬子江城市群人口密度与经济密度高,生态环境脆弱,以石化产业为主导的产业结构体系安全隐患突出,必须运用法制化手段来实施生态保护。要更好发挥政府在空间开发管制、基础设施布局方面的规划指导作用,以一体化保护的机制共守长江黄金水道及沿江地区生态安全。目前,沿江八市共有危化品企业27646家,占全省的78.9%;苏南五市的石化产业产值占到全省的50%以上,较大规模的化工园区有二十多家,且大都邻近中心城区或县城。必须恪守打造“绿色生态廊道”的总体目标,根据沿江八市石化产业现状,精准制定各市碳排放指标,探索建立八市碳排放交易市场。研究设立省级的扬子江城市群产业投资基金和创业投资基金,吸引社会资本进入收益稳定的生态建设项目。建立环保绿色技术共享机制,扩大排污权有偿使用和交易试点,提升企业排放达标标准和准入门槛,逼退、逼转、逼治不达标企业。研究设置沿江生态污染联防联控的统一管理机构,共建水资源监控系统。实施沿江生态污染联控和生态保护红线评估考核体系,纳入政府年度绩效考核。全面提升扬子江城市群的绿色发展质量和整体宜居魅力,使其成为长江经济带示范性的“绿色城市群”。
           扬子江城市群的规划建设,必须以共守生态安全为前提,科学测度江苏沿江大都市带的生态承载能力,有效运用地租级差的疏散功能,在一体化进程中统筹解决“大城市病”和“小城镇病”。特别是针对南京、苏州等龙头城市、核心城市地价攀升、企业商务成本加大的现实,有效利用地租级差,有序将先进制造基地、企业研发基地和协同创新平台,向网络化的次级节点城市疏解、分流,在整体的大都市带空间中协调生态布局、产业协作、园区共建、设施共享等方面的举措,实现资源配置的******化、创新驱动的******化,达到产业升级与区域转型的双重目的。特别是未来轨道交通构成的城镇发展主轴,将会在沿江地区形成集约紧凑、疏密有致的空间格局,这不仅有助于破解过度开发、拥堵加剧、边界模糊的大城市病,也为解决发展动力不足、资源配置能力较弱、就业体系单一和生态环境脆弱的“小城镇病”,探索出富有成效的新路径。特别是沿江两岸众多的县级、镇级开发区、科技园区,进入到网络化的城市群的空间体系中,有可能升级为特色化的创新社区、生态化的功能小镇,为扬子江城市群的绿色发展注入新内涵。

    实施包容性的人口与人才政策
    持续强化扬子江城市群的宜居魅力与创新活力

           国际知名的城市群、大都市区的人口流动规律表明,轨道交通托起的都市带中的卫星城、生态社区,会成为新增人口的宜居之地。在大城市中心区居住成本越来越高的形势下,核心城市、中心城市周边新建的跨越行政边界的小镇、社区,因交通的通勤化、生活的便捷化、居住环境品质高而成为高素质外来人口、人才的首选之地。长三角城市群是我国外来人口******的集聚地,外来人口落户、安居的门槛较高,尽管目前江苏的沿江地区常住人口总量已经达到五千万的规模,但因经济发达、公共服务体系完善,依然会在未来成为人口的流入地、人才的向往之地。根据《长江三角洲城市群发展规划》的预测,到2020年、2030年,八市的人口总量分别达到5700万、6300万左右(参见表3)。在推进扬子江城市群一体化发展进程中,首先要把解决当地居民就地城镇化和外来人口享受基本公共服务问题同等对待,真正实现公共服务的均等化。目前,苏南地区的昆山、江阴、常熟等地,已经成功地探索出人口属地化管理和服务的新路径,使外来人口在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面均等享受城镇居民基本公共服务。这些好的做法也应在公共财政收入较高的沿江其他县市推广。其次就人才政策来说,无论是集聚国际化高端人才,还是吸引年轻的大学生、研究生前来创业、就业,扎根安家,政府不仅要营造包容性的城市文化,还要在切实解决其初期的工作和生活问题方面有真金白银的投入,比如实施可行的购房补贴、租房补贴政策,从而在保持人口的净流入的前提下,壮大人才规模、优化人口结构,提升人才红利,持续在制度创新、科技进步、产业升级、城乡统筹、全方位开放、绿色发展等方面走在江苏和长三角城市群的前列,持续提升国际竞争新优势。

    表3 长三角主要城市市域常住人口预测(单位:万人)

    数据来源:《长江三角洲城市群发展规划》(2016年6月)。

    (全文刊发于《江海学刊》2016年第6期。作者简介:李程骅,1964年生,社会学博士,《群众》杂志社副总编辑、研究员、博士生导师,江苏省级重点培育智库“创新型城市研究院”首席专家。 编务:李玉、薛无霜。)

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